國發(fā)中心程國強(qiáng):加快建立以市場定價(jià)為主體的糧食價(jià)格形成機(jī)制
2017-08-03 08:42:00 來源:新華網(wǎng)
8月2日,第十八屆中國糧食論壇在長沙舉行。國務(wù)院發(fā)展研究中心國際局局長、研究員程國強(qiáng)談及糧食收儲制度改革時(shí)建議,從調(diào)整政策的目標(biāo)入手,通過改革實(shí)施機(jī)制,來增強(qiáng)政策的針對性、有效性和系統(tǒng)性。
  程國強(qiáng)指出,近幾年來,我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)生翻天覆地的轉(zhuǎn)變,農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也備受國家高度重視。2015年,中國實(shí)現(xiàn)了糧食生產(chǎn)的“十二連增”,但仍存在“五高二低”的現(xiàn)象,即高產(chǎn)量、高庫存、高進(jìn)口、高價(jià)格、高成本、低消費(fèi)量、低銷售量。
  “為了應(yīng)對高成本的問題,當(dāng)時(shí)政府采取的措施是提價(jià)。”程國強(qiáng)稱,我國自2004年就開始實(shí)施糧食最低收購價(jià)政策,以此調(diào)動農(nóng)民種糧積極性,促進(jìn)糧食持續(xù)穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民收入較快增長,但仍面對著一些沒有攻克的堡壘需要等待實(shí)施探索性的改革。
  2017年中央一號文件明確指出,改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲制度,堅(jiān)持并合理調(diào)整稻谷、小麥最低收購價(jià)水平,形成合理比價(jià)關(guān)系;推進(jìn)玉米市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離改革,健全生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度;鼓勵多元市場主體入市收購,防止出現(xiàn)賣糧難;調(diào)整大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格政策,改進(jìn)補(bǔ)貼方式;優(yōu)化中央儲備糧品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局;也強(qiáng)調(diào)了完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度要求,進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的指向性和精準(zhǔn)性,完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制等。
  對于正在推進(jìn)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革,程國強(qiáng)認(rèn)為,原則上改革必須注重系統(tǒng)謀劃、頂層設(shè)計(jì),推進(jìn)價(jià)補(bǔ)分離、積極穩(wěn)妥。既要堅(jiān)持市場導(dǎo)向,從根本上消除價(jià)格支持對市場的扭曲影響,也要更好發(fā)揮政府支持和調(diào)控作用,配套建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼機(jī)制,使其在改革中利益少受損、甚至不受損;既要促進(jìn)農(nóng)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)、減庫存,又要守住糧食安全底線,確保糧食生產(chǎn)能力不滑坡。
  他認(rèn)為,想把價(jià)格形成機(jī)制改革,必須厘清改革的邏輯——從調(diào)整農(nóng)業(yè)支持方式入手,認(rèn)識到保護(hù)農(nóng)民利益并非只有價(jià)格支持這一種工具。比如通過直接補(bǔ)貼實(shí)施良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等,不掛鉤的補(bǔ)貼則實(shí)施糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等;此外,也可以通過綜合服務(wù)來支持實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研、農(nóng)技推廣體系建設(shè)、動植物疫情防控體系建設(shè)、糧食安全儲備。
  與此同時(shí),他也分析了新形勢下的新問題與新挑戰(zhàn)。“糧食高產(chǎn)量、高進(jìn)口、高庫存‘三高’問題日益突出,下游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營困難,財(cái)政負(fù)擔(dān)加重,國際談判壓力增大等,政策實(shí)施效果逐步衰減,外部性問題越來越嚴(yán)重。” ?據(jù)他介紹,目前全國各類糧食企業(yè)庫存5.8億噸,相當(dāng)于全國一年的消費(fèi)量,同比增長33%。稻谷庫存達(dá)1.5億噸,相當(dāng)于國內(nèi)消費(fèi)總量的80%;小麥庫存超過1億噸,接近于國內(nèi)消費(fèi)總量;中央事權(quán)稻谷、小麥庫存大幅增加,倉容嚴(yán)重緊張,政策實(shí)施已難以為繼。
  “2016年玉米收儲制度改革后,國內(nèi)玉米價(jià)格大幅回調(diào),東北產(chǎn)區(qū)價(jià)格由上一年度每噸1900—2000元下降到目前不足1500元。”他說,如果最低收購價(jià)不及時(shí)跟進(jìn)調(diào)整,東北地區(qū)稻谷相對玉米的比價(jià)優(yōu)勢將更加明顯,有可能出現(xiàn)稻谷對玉米的大面積種植替代;西北地區(qū)則會出現(xiàn)小麥對玉米的種植替代,由此將使稻谷、小麥庫存壓力進(jìn)一步加大。
  究竟怎么改變現(xiàn)狀?改革的方向或要把握的底線是什么?程國強(qiáng)提出了自己的一番思路。他認(rèn)為,改革的基本方向上,首先得調(diào)整最低收購價(jià)的政策目標(biāo),增強(qiáng)政策的針對性。其次,改革最低收購價(jià)的實(shí)施機(jī)制,增強(qiáng)政策的有效性。第三,要綜合配套施策,增強(qiáng)政策系統(tǒng)性。他進(jìn)一步解釋稱,改革最低收購價(jià)政策,表面上是只針對糧食收儲制度政策,而實(shí)質(zhì)上是全面綜合配套的政策改革,注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。
  他建議,在保持政策構(gòu)架基本穩(wěn)定的前提下,按照“價(jià)補(bǔ)分離”原則,逐步分離最低收購價(jià)政策“保增收”功能,增強(qiáng)政策的靈活性和彈性,同時(shí)建立相應(yīng)利益補(bǔ)償機(jī)制,綜合運(yùn)用價(jià)格和補(bǔ)貼等手段,建立起既能充分發(fā)揮市場機(jī)制作用,又能促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、保障農(nóng)民利益,既符合WTO規(guī)則,又符合中國國情的口糧支持政策體系。
  他還提供了兩種改革路徑。一是調(diào)整政策實(shí)施范圍,保持目前政策執(zhí)行范圍,有利于保護(hù)農(nóng)民種糧積極性,穩(wěn)定口糧生產(chǎn),但糧食“三高”問題可能繼續(xù)存在。二是分階段、分步驟調(diào)整政策實(shí)施范圍,保持最低收購價(jià)政策框架的基本穩(wěn)定,第一階段考慮暫停實(shí)施早秈稻的最低收購價(jià)政策,作為最低收購價(jià)調(diào)整完善的試點(diǎn),繼續(xù)實(shí)行小麥、中晚秈稻以及粳稻最低收購價(jià)政策;第二階段,根據(jù)3到5年的時(shí)間把最低收購價(jià)調(diào)整到一個“合理水平”,分期分批調(diào)減粳稻、中晚秈稻、小麥最低收購價(jià)的實(shí)施范圍,建立以市場定價(jià)為主體的糧食價(jià)格形成機(jī)制,消除市場干預(yù)和扭曲影響。
  他將“合理水平”解釋為,將最低收購價(jià)調(diào)低至生產(chǎn)成本,去除政策的“增收”功能,即“托底收購、價(jià)補(bǔ)分離”。這將促進(jìn)回歸最低收購價(jià)政策的設(shè)計(jì)初衷,突出“保供給”、“保底線”的政策定位,即彌補(bǔ)農(nóng)民種糧成本,解決農(nóng)民賣糧難問題,有利于穩(wěn)定口糧生產(chǎn)。
  此外,在他看來,要深入推動糧食收儲制度改革,配套政策不可少。改革糧食最低收購價(jià)政策,必須處理好中央與地方、國際與國內(nèi)、政府與市場、產(chǎn)業(yè)上游與下游、財(cái)政承受能力與保護(hù)農(nóng)民利益、合理化解庫存與促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等關(guān)系。而這就需要進(jìn)一步調(diào)整完善糧食收儲機(jī)制,合理安排消化庫存,創(chuàng)新糧食市場調(diào)控體系,大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。
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